空壳社问题成为合作社领域一个受人关注的话题。今年11个部委联合发文,全国正式开展清理农民专业合作社空壳社的工作。仅从部委数量看,这项工作的受重视程度不可小视。但是,什么是空壳社,清理空壳社想要达到什么目的,这样大规模的使用行政资源,真的就能够解决专业合作社发展过程中久被诟病的问题吗,这些问题应该要想清楚。这对我们究竟应该如何对待农民合作社的发展非常重要。
按照2007年颁布的《农民专业合作社法》的规定,我们可以把合作社视为一个特殊类型的法人,是中国原有四大法人—机关法人、事业法人、社团法人和企业法人之外的一个法人类型。尽管合作社也在工商管理部门登记注册,但从法律本身看,它与企业法人的差别很大。把合作社作为一个特别类型的法人,这是当年中国立法上的一个进步,也是基于对中国农民组织化的鼓励和支持。因此,虽然注册成立合作社手续过于简单成为常常被人诟病的一个理由,但是如果门槛过高,农民的组织化恐怕就无法起步。因此,我认为,法律传递的信息是清楚的,就是把合作社作为农民组织化的载体,希望鼓励农民通过合作社走上组织化的道路。
2007年《农民专业合作社法》实施以来,合作社的数量不断增长,目前已经达到了210万个。据2018年农业农村部发布的数据显示,我国每个村平均有3个农民合作社。截至2018年,全国依法登记的农民专业合作社数量达到是2012年底的3倍;入社农户数1.2亿户,占全国农户总数接近50%;成员出资约5万亿元,是2012年底的4.2倍。应该说,合作社的发展,至少使全社会关注到合作社这样一个特殊的组织形式,也在一定程度上对于小农户的组织化程度提高,与现代农业有机衔接起到了一定的作用。
但是,大家都知道,这样的数字除了合作社数量以外都并不真实。最明显的就是所谓的“假合作社”问题,这次清理定义为“空壳社”。按照11个部委的文件要求,这次清理的空壳社针对6个方面问题,即无农民成员实际参与;无实质性生产经营活动;因经营不善停止运行;涉嫌以合作社名义骗取套取国家财政奖补和项目扶持资金;群众举报的违法违规线索;从事非法金融活动,如变相高息揽储、高利放贷和冒用银行名义运营等。合作社发展暴露出来的问题,既有合作社本身的共性问题,也有中国经济环境共有的问题。如何认识出现的问题,对于清理工作非常必要,对于促进合作社健康发展更加重要。
这六个问题应该说性质各不相同,有基于法律所产生的,也有因为监管所出现,还有合作社自身经营的问题。抽象的讲,治理空壳社不错,具体的看,注销一些空壳社,也有利于改进社会对政府管理部门的观感,说起来是一件好事。可是,花如此大的行政力量要做的事,真应该在问题产生机制上找找原因。比较遗憾的是,目前的210万个农民合作社,到底情况如何,几乎没有准确的数字能够说明。专家们普遍认为,相当一部分合作社是没有在经营的。这相当一部分是多少,说法五花八门,一些地方的调研报告说一半以上是空壳社,还有用最具中国特色的语言归纳为三个三分之一,即办的好的三分之一,一般的三分之一,完全空壳的三分之一。不管怎么判断,总之社会观感很差是肯定的。所以,糊涂账里往往有清晰的判断。
我认为,在现实中,除了那些一般认为发展比较好的少数合作社之外,空壳社有之,借壳社有之,破壳社也有之。所谓空壳社,就是完全是为了某种功利性目的注册而放在那里等待机会的合作社,这类合作社没有经营活动,没有管理,有的连社员都只是身份证被借用一下而已。这类空壳社其实并没有太大的社会危害,只是在社会中降低了合作社的形象;所谓借壳社,是指工商企业和工商资本借法律规定而参与注册成立的合作社,这类合作社有多少说不清楚,但肯定不在少数,且几乎可以肯定的,社会上人们认为办得好的合作社,绝大多数都在此列中。一般说,这样的合作社都挂两个牌子,一个公司,一个合作社,哪个好用就用哪个。只不过有的企业法人真的能够带动农民开展业务,也能够切实给农民带来好处,而有的法人参与,则纯属是来借壳的,以合作社之壳去争取政府的各种优惠和补贴,所付出的成本无非是给农民社员一点小利;所谓破壳社,是我的提法,主要指那些以合作社之名完全不行合作社之实的合作社,如从事集资行为,甚至高息揽储行为,把合作社变成了敛财工具和犯罪载体。这类所谓的合作社,更是败坏了合作社的名声。
中国合作社的发展问题,表面是空壳,要害在借壳,危害在破壳。清理空壳社,其实应该是严打破壳社,甄别借壳社,慎对空壳社。否则一股脑的动用行政资源,很可能无端增加基层工作负担,而且还不能解决问题,事倍功半。为什么这样说呢?因为仅从经营规范的角度来衡量,可能大多数合作社都难以达标,而且在目前的营商环境下,甚至还可能存在愈规范愈艰难的情况,不能排除很多有情怀也有热情的合作社经营者,反而在经营中无法去与那些借壳社抗衡,陷于困境甚至长期无法经营。但那些所谓的破壳社,却常常是秃子头上的虱子—明摆着的,却一定要到闹出群体性事件才有人监管。因此,对一般的空壳社,没有必要大动干戈,对那些合作社的害群之马,则应坚决除之,而对大多数工商资本和法人企业发起成立和一股独大的合作社,则应该认真甄别,要让那些真正惠及农户的合作社获得国家政策的支持。
合作社出现的问题,不是农民的问题。事实上,现在至少超过一半的农户还没有加入合作社。如果把空壳社的因素考虑在内,估计至少80%的农民并不知道合作社究竟是做什么的?因此,中国的农民组织化的问题,也只是刚刚破了题,离完全解决还有很长的路要走。因此,无论怎么样清理,我觉得合作社发展出现的问题,都督促我们认真反思一个事情,那就是中国到底需要什么样的合作经济?
中国是一个小农户占农民大多数的国家,这是中国最基本的国情,也是三农问题的核心。新世纪以来16个一号文件反复强调三农问题的重要性,农民的问题依然没有从根本上解决。对一个小农国家,几乎所有人都认为农民的组织化很重要,但是,组织化这个概念在不同的人那里,出发点是不一样的。在工商资本那里,农民的组织化是降低交易费用的最优途径,所以我们看到,《农民专业合作社法》颁布以来,工商资本办合作社的热情高过农民,效率也高过农民,这没有什么不好,但肯定与法律所期望的初衷不完全一致。所有的合作经济研究者和社会有识之士都希望合作社的发展是惠及农民的,是真的能够提高农民的组织化的。这10多年来,地方政府在发展合作社上不可谓不积极,否则也不会有210万个数量的大跃进,政府对合作社煞费苦心设计了很多的优惠政策,也是有积极作用的。但是,法律规定以及法律想要传达的信息,恐怕并没有被正确理解。在很多地方,合作社一方面是政绩,一方面也是提高GDP的桥梁,吸引更多的资本过这座桥来获得经济增长,这也是一种对组织化的理解。你会发现,法律传递的农民组织化的信息,在实践中虽然都是发展合作社,但这个事已然成了法律—监管—企业的三方力量博弈。这三方的理解都不算错,遗憾的唯独没有农民一方力量的出现,也就是唯独缺少组织化初心的那些人的声音。
对空壳社的清理,以及清理后的巩固完善措施,可能对促进合作社规范发展会有一点作用,但肯定是解决不了合作社发展的根本问题。其实在11个部委发出文件之前,在一些地方已经开始了清理空壳社的试点,从试点情况来看,并没有出现本质上的变化。的确注销了一些空壳社,但是对借壳社的甄别,并不是地方政府管理部门愿意做的,政府的优惠政策恐怕还是需要这些合作社来承担,来完成,只要有合作社的牌子,至少比没有强。而要真的帮助小农户组织起来,并不是有一个法律能够解决问题的,需要有人扑下身子去辅导他们。基层的管理部门人手少,工作繁重,根本就不可能做到这一点。农民们是被五花八门的自称的为农服务组织包围着,只要能够解决眼前问题,都是生意,大多数农民并不知道组织合作社与做生意之间有什么区别。
现在看,真的需要认真研究一下,中国到底需要什么的合作经济?就中国的农户来说,土地是承包来的,现在可以三权分置,理论上说农民对土地即最主要的生产资料拥有用益物权,也就是最具支配力的权力。而农民在社会身份上又是隶属于某个村组织,说起来是有组织的,可现在的村组织没有集体经营的职能,因为土地都被农民承包了。因此,在地农户共同经营的合作社组织不起来,专业合作社就成为一种选择,而中国的专业合作社与西方国家的那种市场经济条件下的合作社又不一样,中国农民缺少合作社的文化,完全靠农民自己去建立民主管理机制,几乎就是天方夜谭。因此我们看到的大多数合作社只是有组织形式,只是一个季节性的销售组合,即大家有利的时候一起卖农产品,卖完了就没什么联系了。农民的身份、资产、成员资格以及行为难以成为一个整体,也就难以有真正的合作社。这样的结果就是,综合性合作搞不起来,专业性合作名不副实,合作经济处于不伦不类的尴尬境地。
为了解决这样的尴尬,最近几年开始发展三位一体的合作经济,即生产合作、供销合作和信用合作三位一体。我认为,在专业合作社的基础上发展三位一体,基本上不现实。三位一体这样的模式,脱胎于日韩农协的模式,按我们的语言来描述,农协其实是多位一体,即围绕着农户社员的需要提供服务,分配利益,当然还有最重要的一点,即农户行使权力。在农协的组织体建设上,农户的在地身份非常重要,即在地农户将自己的经济生活的一切都纳入到农协中。因为有了这种在地身份,这样的农户组织起来才可能有多种服务的一体化。而反观我们现在一些地方探索的三位一体合作经济,不是简单的在专业合作社中增加一点业务,就是在上层建筑领域动手术,把一些现有的组织通过行政力量聚合在一起。这样的趋势发展下去,可能离合作经济越来越远。
中共十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署,几个月后的2018年全国两会上,习近平总书记从产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等五个方面,进一步阐释了乡村振兴的战略意义。在此后发布的《乡村振兴战略规划(2018-2022)》里,虽然讲要科学有序推动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴,但是在整篇规划中,除了讲到基层党组织和基层政权,并没有把合作社纳入到组织振兴的含义中。我认为这明显是一个不足,组织振兴必然应该包含农民组织的振兴。今年中办、国办发出的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》中,把小农户的组织化程度提到了很高的程度。
我认为,没有农民组织的振兴,就不可能有真正的现代农业的发展。因此,真的到了要从根本上研究农村组织到底应该怎么振兴,到底要依托什么样的合作经济组织来振兴的时候了。是应该以综合性合作社为主呢,还是以发展专业合作社为主;农村集体经济组织和合作社到底是合并发展为好呢,还是分开发展为好?是依靠资本自由的与农民组合发展合作社为好呢,还是有一个全国的组织体系来指导和带动农民发展为好。在中国这样一个缺少合作社文化的社会环境中,如果不是从顶层设计上去解决路径问题,要统一全社会的认识,释放《农民专业合作社法》所蕴含的合作经济的精神,那基本是不可能。为此,建议在16个中央一号文件之后,应该发布一个以合作经济发展路径的顶层设计为主题的文件,用以指导全社会的合作社发展工作。
(文章来源:陕西农经)